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    新安江流域跨省生态补偿两轮试点背后——
    一江清水何以来?(人民眼·生态补偿)

    2017-10-3017:20来源:人民日报

         
    【字体:

      从年收入近20万元,到每月工资1600元,汪文金的生活,转了个急弯。

      汪文金曾是安徽歙县出名的水产养殖大户,承包过1万多平方米的水面。为保一江新安清水,他拆了网箱,屈身到上游的深渡镇当了开游船的“水手”,情况好时也不过多拿二三百元提成。

      “退了也就退了,看到家里堆积的渔网多少还会懊恼,尽量不去想这事。以前开船从江面经过,一段一段,总能看到零星翻白的死鱼,煞风景。现在撤了,都见不着了,越来越干净。这当中有歙县人民的牺牲,也有街口村民的,也有我的?!被匾涞蹦晖搜?,汪文金痛苦里夹杂一点欣慰。

      嘀嗒,嘀嗒……从黄山市休宁县海拔1629米的六股尖岩缝中渗出的山泉,一点一滴聚成率水河,千滩万潭,百转千回,万千淙淙小溪相汇,漫延成新安江滔滔之势,奔流200多公里,经歙县街口村入境浙江,借千岛湖、富春江、钱塘江,扑入东海。

      2012年,财政部和环保部牵头,皖浙两省共同推进,新安江流域生态补偿机制试点正式实施。这是全国首个跨省流域的生态补偿机制试点,首轮试点为期三年。

      2014年10月,财政部、环保部下发《关于明确新安江流域上下游横向补偿试点接续支持政策并下达2015年试点补助资金的通知》。但皖浙两省的协商并不顺利,本应在2015年就该续期的试点工作,延至2016年12月才签订正式的补偿协议。

      改革艰难,所以可贵。

      跨省流域的生态补偿,是大国生态治理的特有难题??绻阄骱凸愣木胖藿?、跨福建和广东的汀江、跨江西和广东的东江、跨河北和天津的滦河、跨陕西和甘肃的渭河,跨省流域的生态补偿虽已在多省份推开,但成熟模式的探索仍是任重道远。率先起步的新安江流域试点,意义也就格外深远。

      “湖经洞庭阔,江入新安清?!蔽蘼凼腔粕饺?,还是杭州人,对于新安江都怀有特殊的情感。努力数年,皖浙两省有失也有得、有苦也有甜?!耙唤逅?,奔流千年”,是过往,也是未来,是皖浙两省人民的共同承诺。

        生态补偿换回山水画廊

      “来看山看水的人多了,口袋里的钱也满了”

      和汪文金相比,同村的姚少明多少有些幸运。在退养潮之前的2010年,一场突如其来的大水冲毁了他在新安江面承包的几千平方米网箱?;蚴茄疚薰榈贾碌男幕乙饫?,姚少明放弃养鱼,改行在两省交界处开起了农家乐,能吃能住,名为“怡鲜居”。每年的9月到11月,大批赏秋游客的到来,让农家乐一屋难求,吃饭都得排队。

      “源头活水出新安,百转千回下钱塘?!庇诨粕饺硕?,可能有不知道合肥的,但一定没有不晓得杭州的。小时候,谁家小孩前夜尿了床,大人们便会打趣,“看来昨晚你是顺水上西湖游了一趟?!?

      峰峦成岛屿,平地卷波涛。1959年建成的新安江水电站,蓄水后形成千岛湖,防洪、供水、发电,同时承担着降解污染、维护生物多样性等生态功能。

      烟波浩渺的千岛湖令人沉醉。湖畔的杭州淳安县大墅镇,150公里的环湖绿道穿境而过,千亩白茶林、竹海林绿浪翻滚,蔚为壮观。这里依山傍水,处处可见山间清澈的小溪水“哗哗”流过。留恋这一湖清水不愿归去的人,会就地在湖边择一户农家乐住下。每逢周末,浙苏沪皖打头的车总是将这些农家乐的院子停满。

      由此泛舟而上,沿途树木葱茏,两岸宛如水墨的徽派古建在山水画廊间流动。拆掉了网箱,新安江面清风徐徐、碧波荡漾,山清水秀的乡村美景令人赏心悦目,一度绝迹的野生石斑鱼也能在新安江及其支流中觅见踪影。

      “五六年前来,密密麻麻的网箱霸着这水面,集中的地方,围得江面密不透风,人看着都喘不上气?!蓖粑慕鹚?。

      雨季水一涨,上游来的垃圾怎么也捞不完;水一退,蔚为壮观的“万国旗”景观赫然眼前,树枝树杈挂满五颜六色的塑料袋、食品外包装,绵延数十里。新安江治理之前的这般尴尬,让黄山市新安江流域生态建设?;ぞ志殖つ粑捌接∠笊羁?。

      如今绿水绕青山,正为当地百姓带来金山银山。休宁县鹤城乡左右龙村村民张金龙将自家小楼改成10个标间,有农家乐也有小客栈?!袄纯瓷娇此娜硕嗔?,口袋里的钱也满了?!闭偶疑饣鹆?,村里十几户村民也跟风办起了农家乐。

      近些年,国内不少大江大河、淡水湖泊水质频频告警,千岛湖依然是水质最棒的湖泊之一。

      但,历史上千岛湖绝非风平浪静——1998年,第一次被蓝藻侵袭;2010年5月,部分湖面出现蓝藻急剧增加及繁殖异常情况。

      千岛湖水质,与上游新安江来水有多大关系?一组2001年至2008年持续监测的数据,多少能说明些问题。

      2001年至2007年,浙皖交界断面水质以较差的Ⅳ类水为主,2008年变成更差的V类,个别月份总氮指标曾达到劣V类,水体总氮、总磷指标值上升趋势明显;与此同时,千岛湖入境水质从2001年到2007年期间呈缓慢恶化之势,湖内水质营养状态一度为中营养水平,甚至有向富营养水平加剧之势。

      新安江安徽段年平均出境水量达60多亿立方米,占千岛湖年均入库水量60%以上,千岛湖的水质,很大程度上被上游的“邻居”所决定。

       水质“约法”反哺母亲河

      皖浙环保人员每月共同提取水样后分别带回检测,结果直接关系亿元资金走向

      如今能背靠清澈的新安江水,汪文金也算出过一份“大力”。打汪文金记事,在新安江养鱼捕鱼就是祖祖辈辈赖以为生的饭碗。

      起初网箱规模不大,小打小闹糊糊口,直到2010年,汪文金下决心开始大规模养殖。东拼西凑投了46万元,养了几十万斤鱼,刚到第三个年头,就赶上黄山市整治新安江流域,网箱一律被要求拆除。

      承包了这么大的水域面积要退养,汪文金的工作自然不好做,先是镇政府的干部登门相劝,两三次都无功而返;再是县里农委和村干部轮番上阵好说歹说,还是屡屡受挫。最终架不住邻里乡亲接连退养的大潮和大伙三番五次劝说,2012年11月,作为村里最后一批退养户,汪文金签了字,退了网,领了补助款。

      拆了网箱,政府一次性给了汪文金58万元补偿,虽然可观,但得不偿失。他家的鱼未长到足以在市场出售的个头,原本每斤10.5元的鳊鱼,2012年不得不以每斤5.5元的价格贱卖??銮?,拆网让46岁的汪文金彻底断了家门口生财的路子。

      自歙县深渡镇顺流而下26公里,即达新安江安徽、浙江交界水面——街口断面。国家和皖浙两省分别设置三座自动水质监测站,每天进行六次监测。

      皖浙两省环保监测人员每月都会来这里,共同提取水样,再分别带回进行高锰酸盐指数、总磷、氨氮等4个水体指标的检测——这结果直接关系亿元资金走向。目前两省共开展70次联合监测,监测结果均得到双方认可。

      首轮试点三年,每年5亿元补偿资金额,中央财政出3亿元,安徽、浙江两省各出1亿元,标准非常简单,年度水质达到考核标准(P≤1),浙江拨付给安徽1亿元;水质达不到考核标准(P>1),安徽拨付给浙江1亿元;不论上述何种情况,中央财政3亿元全部拨付给安徽。

      金风玉露,徽杭水道仲秋大地满载丰收。试点工作也取得让人满意的成果,环保部公布的监测数据超过预期。

      自2012年试点开始以来,新安江流域每年的总体水质都为优,跨省界街口断面水质达到地表水环境质量标准二类,连年达到补偿条件——2012年P值0.833、2013年P值0.828、2014年P值0.823。同时,千岛湖营养状态出现拐点,营养状态指数开始逐步下降,并与新安江上游水质改善趋势保持同步。

      第二轮试点在“双提高”的新标下继续——三年补偿资金21亿元,中央资金三年仍为9亿元,按4亿、3亿、2亿退坡的方式补助,两省每年各增至2亿元;

      补偿指数P值基准限值由2008年至2010年三年均值调整为2012年至2014年三年联合监测均值,这意味着,水质考核标准提高了7%。按第二轮试点方案测算,2015年、2016年补偿指数P值分别为0.886和0.856。

      两轮试点,皖浙两省断面水质检测全面合格——黄山市顺利拿到了补偿金,这部分钱只能被用于新安江流域产业结构调整和产业布局优化、流域综合治理、水环境?;ず退廴局卫?、生态?;さ确矫娴耐度?。

      2016年,黄山市与国开行、国开证券共同发起全国首个跨省流域生态补偿绿色发展基金,按照1︰5比例放大,基金首期规模20亿元。同样,这些款项只能用于生态治理和环境?;?、绿色产业发展等领域。

      “事实上,第二轮试点的谈判刚开始并不顺利,本应在2015年就该续期的试点工作,浙皖两省花了长达近两年时间反复协调,直到2016年12月,正式补偿协议方得以签订?!蹦粑捌浇樯?。

       数据背后有两省的决心

      不新上一个“两高”项目,几年来放弃了数百亿元的投资机会

      在人均耕地只有0.7亩的街口村,“水”历来是村民们安身立命的筹码。

      拆完全村105户的网箱,前后花了一年多时间?!罢庑┠暝艿耐几鹈涣?,还和不少人结下了梁子,原先的好人缘荡然无存?!彼錾险馓榉呈露嫉梅蚜ι松?,村支书王利荣只得硬着头皮上。

      村民姚烈升第一时间响应号召,成为街口第一户拆除网箱的村民,2011年底就完成了自家4000多平方米网箱的拆除,一次性拿了12万元的补助。

      青山绿水人家,小桥翠竹鱼虾,新安江畔重现的美景和漂亮的水质数据背后,有皖浙两省壮士断腕的决心——

      在黄山市,为一条江,专设新安江流域生态建设?;ぞ?,各区县配套设立新保局或新保办,全国鲜有;

      6379只网箱被拆除,37.2万平方米养殖面积、近4000万元产值退养;

      170多家污染企业关停淘汰,90多家工业企业整体搬入循环经济园;

      98个采砂场被取缔,新建生态公益林535万亩,退耕还林107.21万亩。

      在杭州,为保新安江千岛湖水质,淳安、建德关闭库内区域所有的造纸、农药、化肥、印染、制革、医药化工等重污染企业;2016年,淳安县域内88条河长制河道,53条达到河流Ⅰ类,其余35条达到河流Ⅱ类标准。

      同时,皖浙两省横向沟联、互访协商,黄山市和杭州市定期交流协商,建立联合监测、汛期联合打捞、联合执法、应急联动等机制,统筹推进全流域联防联控,合力共解各项难题。

      为保新安江水,保新安江流域生态,退让的不仅有逐水而居的村民,执行最严格生态环境和水资源管理制度的黄山市更是牺牲巨大?!拔颐嵌怨ひ岛拖钅拷ㄉ柩细褡既?,一方面企业关停并转,另一方面不新上一个‘两高’项目,几年来放弃了数百亿元的投资机会?;粕绞械拿考移笠刀冀宋鬯砩枋?,废水层层过滤,确保排入新安江的水质达标?!被粕绞形榧侨卧蠓娼樯?,“现今一旦发现哪里有捕鱼养鱼的笼子,别说相关部门,就连普通市民也会第一时间告诉我们,新安江?;ふ印庠诼獭颉谠诼獭??!?

      一江清水,流出了生态财富,也淌出了理念变迁。

      在休宁县流口镇流口村,60岁的村民黄桃仙刚刚用70个塑料袋和25个旧瓶子兑换了两袋盐,这够他们家吃上两个星期。

      休宁县地处新安江源头,一场称为垃圾超市的“小革命”正如火如荼。10个矿泉水瓶兑换1支牙刷或1包黄酒,5节旧电池兑换1包盐……用矿泉水瓶、烟蒂、塑料袋等易收集垃圾,兑换食盐、黄酒、牙刷、肥皂等日常物资,“放错位置的资源”重新分了类、归了位。

      “时下垃圾成了宝,有人扔马上有人跟着捡,别说岸边水里的,就是大马路上也找不着?!痹诹骺诖宕逦嶂魅卫钐拥挠∠罄?,浮在水面、沉在水底的垃圾一度比比皆是,“今年6月24日洪水退后除了砂泥,河道河岸上几乎看不到垃圾,真是今非昔比?!?

      不能饿着肚子守护青山绿水

      “试点补偿仅是杯水车薪,远满足不了流域生态?;に琛?

      长年在河面劳作,姚烈升晒得黝黑。前几年村里给姚烈升找了份在河道打捞垃圾的活儿,每个月能领四五百元;不久之后垃圾清理外包,每个月的这部分收入也泡了汤。

      “再要两年就能赚回网箱的成本,没想到这么快就打了水漂,真是心里流着血拆的网?!彼灯鹜獬鑫窆?、另谋生路,53岁的姚烈升直言,“年纪大了出不去了,不甘心也没用。前些年多少存了些钱,先吃吃老本?!?

      拆了网箱,街口村民每年共少了300多万元的收入,这是村民生计的主要来源。街口如此,新安江畔诸多同样拆了网箱的地方也是这样。

      “江水清了,日子倒有些‘混’了,总不能饿着肚子守护绿水青山吧?!蓖粑慕鹋趟阕藕图父雠笥焉贤拖囊桓鏊飧阊?,重操旧业?!爸灰乔3兜叫掳步饔蛞宦刹蝗醚?,这个水库和新安江无关。没办法,日子还得过,谁都希望把日子过得更好些?!?

      街口村民心中的不忿,很大部分还来自一线之隔的“邻居”。

      街口村再往东便出了安徽,是浙江省淳安县威坪镇窄山村的地界。

      论自然条件和区域位置,两个村子不分伯仲,农业生产没有差距。但“同饮一江水,冰火两重天”的情况确实存在。无论是各类补偿还是社会保障,窄山村都要优越于街口村,村民的日子宽松不少。原因简单,浙江经济发达,窄山村姓“浙”。

      沿新安江顺流而下,GDP水涨船高。2016年安徽省黄山市休宁县全年GDP77.3亿元、歙县143.01亿元;下游的杭州市淳安县,虽在浙江属欠发达地区,GDP依然达232.85亿元,再到建德,已达345.26亿元。

      黄山市人均GDP仅为近邻杭州市的1/3、城乡居民收入等指标仅为杭州市平均水平的一半左右,几项平均指标甚至远低于淳安县。

      同饮一江水,隔省两重天。不仅眼下经济社会发展水平相去甚远,村民生活水平差距明显,而且差距还在拉大,拆了网箱的街口村民心理上自然有些不平衡。

      新安江综合治理、城乡污水治理、农村垃圾与河道整治等一批项目,黄山市已累计花了109亿元,其中从试点工作中拿到补偿资金30.2亿元。

      “试点方案给的补偿金仅仅针对污染防治的工程治理补助,产业结构调整、企业搬迁、退耕还林、污染防治日常管护、生态移民以及对生态?;ふ叩闹苯硬钩ゲ⒉辉诖酥?,国开行的投资同样如此?!蹦粑捌剿?,“黄山市可用财力有限,巨大的投入需求让这个经济欠发达地区多少有些捉襟见肘,试点补偿仅是杯水车薪,远满足不了流域生态?;に??!?

      资金方面,浙江淳安实际上面临着相似的难题。2012年至2017年实施的两轮生态补偿机制中,淳安没有获得中央财政任何补偿补助资金?!拔;でУ汉凳┝舜蠊婺2倒赝U?,影响到县里内生性财力增长,我们县级财力也十分薄弱?!贝景蚕夭普钟泄馗涸鹑私ㄒ?,将淳安县一并列入中央财政的新安江流域生态补偿机制。

      “建立横向生态补偿机制,不是简单地由下游给予上游一定的补偿,或由经济发达地区给予经济不发达地区一定的补偿,要确定生态补偿和转移支付的合理标准?!闭憬』繁L娌拼ぷ魅嗽辈逃糨砣衔?,鉴于当前的财政体制,对于源头地区的生态补偿,宜由上级财政承担,既可以减少利益协调的工作量,也更便于补偿机制的全面推广。

     早日建立市场化、多元化生态补偿机制

      “为了一江清水,即便没有补偿,我们也会义无反顾地投入”

      “上游人的洗脚水,成了下游人的致富泉,下游人拿上游人的洗脚水做上了几百亿的产业?!闭馐腔粕饺司D美创蛉さ囊痪浠?。一头是富庶的浙江,一头是相对落后的安徽,“利益共享,责任共?!?,口号易提,落实维艰。

      环保部对新安江上游带来的生态效益做过生态系统服务价值评估,结果显示,系统服务价值总计246.48亿元,其中水生态服务价值总量64.48亿元。

      “单就60多亿元的水生态服务价值论,下游人一年补一半也至少有30多亿元吧,就算是20%,一年也得有个12亿多?!蹦壳暗牟钩ザ疃?,聂伟平颇有不平,“对于下游而言,我们提供的不仅是优质的,更有可观的水量。水量是通过上游封山育林、植树造林涵养出来的,简单以水质要求作为补偿标准,显然不合理?!?

      补偿够不够,拿什么作为补偿额度依据?下一步的试点,聂伟平认为应探索开展水权交易,逐步用市场化办法解决生态?;ぷ式鹜度肜丛?,建立水资源产权登记制度。

      “新安江?;び眉虻サ氖菔撬悴怀隼吹?,未来的发展也不可估量。作为上游的黄山市,为了一江清水,即便没有补偿,我们也会义无反顾地投入,这是对后人负责,也是对历史负责?!比卧蠓嫠?。

      如何加大生态?;げ钩チΧ??2016年4月国务院办公厅印发的《关于健全生态?;げ钩セ频囊饧诽岢龆嗲莱锎胱式?,加大?;げ钩チΧ??!俺嗽黾幼菹蛑醒牒偷胤讲普浦Ц兑约肮睦嵯虻厍洳钩ブ?,还要发挥市场机制促进生态?;さ幕饔?,使?;ふ咄ü返慕灰谆竦檬找??!狈⒏奈喙馗涸鹑吮硎?,要建立用水权、排污权、碳排放权初始分配制度,探索建立用水权、排污权、碳排放权交易制度。

      “近年来,我国补偿立法在不断完善,但现有涉及生态补偿的法律规定分散在多部法律之中,缺乏系统性和可操作性?!蹦粑捌浇樯?,“生态补偿涉及不同的利益主体和责任关系,没有专门的法律法规,很难形成十九大报告要求建立的市场化、多元化生态补偿机制?!?

      除资金补助外,目前在产业扶持、技术援助、人才支持、就业培训等补偿方式方面缺乏成功的合作案例。聂伟平期待,“如果两省能在产业转移、人才培训方面加强合作,改‘输血式’为‘造血式’补偿,推动全流域发展一体化,将更有利于实现两省共建共享、互利共赢?!?本报记者 叶 琦 方 敏 孙 振

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